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民营建企:对PPP的兴趣几何?

时间:2016年09月19日         来源:建筑时报         作者:黄丹

去年5月,发改委建立了首个国家部委层面PPP项目库,第一批向社会公开推介了1043个项目、总投资1.97万亿元;第二批公开推介了1488个项目、总投资2.26万亿元。截至今年7月30日,全国各地推出的PPP项目数量已经达到10170个,投资总额约为12.04万亿元。然而第二批推介的PPP项目签约率明显下滑,更重要的是,对于PPP项目,社会资本和银行都存有顾虑。记者在对PPP项目的投资梳理过程中发现:从承包商的角度看,国企、央企参与的相对较多,而民企则明显占比较少。那么,到底民营建企是如何看待PPP问题的呢?

 
 
民营建企如何看待PPP?
 
目前ppp项目存在法律法规不健全,ppp项目运作模式机制与管理经验相对不足的问题。这也意味着只有政府与企业建立相互信任的机制,PPP项目才能够真正发挥出应有的功效。对于PPP项目,银行希望背靠政府,政府希望让企业自己融资。但项目的收益并不完全稳定,这使得包括民营建筑企业在内的社会资本存在投资顾虑。
 
  “政府的公信力对企业来说更为重要。”上海某建设集团的一位干部对本报记者说,“作为企业,在国家大力倡导PPP模式的环境下,十分愿意做出更多的尝试。但是企业也有自身的发展限制,PPP项目需要长期投资,而企业的流动资金有限,对于没有背景的民营企业来说,风险实在太大。同时,因为相关机制没有完善,导致后期因为利益牵扯,原本合作关系的企业与政府很有可能会面临合作终止,甚至于对簿公堂。”
 
 同时,几乎所有的《PPP合同》中均保留了政府提前付费的权利,并且绝大多数政府不提供任何补偿,导致无论是发起人和投资人都面临政府提前付费的风险,且金额、时点基本无规律可循,这对企业来说十分被动。
 
 江苏龙信建设集团副总张志轩向记者表示,PPP前期投入巨大,后期的不确定性使得民企望而却步。尤其,前些年的BT模式也是“当红炸子鸡”,众多民企纷纷投入人力、物力、财力。然而因为项目资金事后支付,许多地方政府不顾本级财政的实力,采取“用明天的钱干今天的事,用别人的钱干自己的事”的理念,只顾及本届政府的业绩,搞形象工程。结果不仅造成了地方债务高筑,也使做BT项目的企业无法获得收益,最终2012年底BT模式被中央有关部门叫停。因此,民企如今对PPP模式仍然存在一定的戒备心理。
 
江苏中亿丰建设集团PPP研究中心负责人莫吕群在接受采访时说:“最初,国家部委倡导社会资本方参与PPP项目获取合理收益(之前常说的合理年回报率大致是8%~10%),但由于地方政府职能也未转变,强势主导PPP项目模式设计,很大程度压缩社会资本方利润空间,甚至将回报率作为竞标经济指标,要求最低价中标;国企、民企竞争激烈,甚至会出现恶性竞争,年回报率5%甚至全生命周期5%的项目都成为“香饽饽”,不择手段抢占项目资源。要逐利却没有竞争优势的民企只能保持观望态度。其实,这种混乱市场行为接下来项目真正实施埋下隐患,可能会导致资源浪费(如反复扯皮谈判)、公共产品质量与服务水平得不到保障。”
 
 
 企业依靠银行 银行更重盈利
 
 基于PPP项目周期长、回报低,对民企而言适用的融资渠道只有银行。目前只有国开行与农发行两家政策性银行出台政策支持PPP项目。但在放款时,所有银行都有非常严格的要求与程序,最基本的就是要求项目必须规范。有些项目未入库、没有物有所值评价和财政承受能力论证报告、没有获取纳入财政预算的人大决议,甚至从根本上立项就不合规等原因,都极大地影响了社会资本方从银行获取项目融资。再加上民企较国企而言“身单力薄”,PPP项目无法实现有限追索,银行要求民企做连带责任担保来增信。融资难更加凸显。对民企而言,增大了项目风险,也会打击到其参与项目的积极性。
 
 兴业银行日前表示,该行与福建省财政厅共同发起设立的“福建省政府和社会资本合作(PPP)引导基金”,有望于近期召开第一届理事会,正式启动该基金的运作。该基金规模200亿元,期限10年,重点投向于纳入福建省级PPP项目库且通过财政承受能力论证的PPP项目。据悉,这200亿元基金规模中,福建省财政厅和兴业银行分别出资20亿元,为劣后级合伙人。
     “PPP引导基金将增强社会资本的投资信心,吸引更多的社会资本和金融机构进入PPP领域。同时,基金管理团队的专业化运作和咨询服务,也能确保相关项目推广运用规范有序,调动各级政府推广运用PPP模式的积极性。”兴业银行投资银行部相关负责人表示。
 
 
PPP项目二级市场和退出模式
 
民企自身在PPP项目投资中的问题,张志轩提出了自己的一些看法。第一是认识屏障。很多社会资本和民营企业对于法律法规的认识仍处于模糊不清阶段,一些地方企业甚至于将PPP简单的等同于新的融资渠道。第二是技术能力屏障。对于地方民营企业,地铁、轨道交通等部分领域市场化程度不高,有实力、具备对外投资运营实力的企业十分有限,国内多数大型基建项目的承接方还是由国企所主导。第三就是信任屏障。这是是PPP项目总体价值中的一个重要组成部分。
 
龙元明城投资管理(上海)有限公司投资部副总经理章贵栋在其《浅谈PPP项目二级市场和退出模式》中提出PPP需要的关注的三大问题:一是投资者需要区分PPP项目现金流蕴含的不同属性。二是需要关注PPP项目股权投资人面临的障碍。从目前的实践来看,发起投资人在进行PPP项目股权转让之时可能会受到公共部门和债权投资人的限制。三是PPP项目现金流资产证券化的前景仍然面临一系列挑战,包括对发起人缺乏足够吸引力和ABS产品投资人面临较大的不确定性。
 
 就此问题,本报记者采访了北京市中伦律师事务所上海分所的专家律师周月萍。针对PPP项目落地前民企和政府方因各自利益发生纠纷现象,周律师认为,若以中选社会资本(民企)与项目实施机构(政府方)签署《PPP项目合同》作为PPP项目正式落地的标志,在项目落地过程中民企和政府方的利益融合与冲突最主要集中在响应投标和确认谈判两个阶段。民企提交投标文件响应政府方的采购行为,是对政府方设定的“合理收益”的基本认可,是双方利益点融合的体现;而确认谈判阶段,是民企就双方的利益偏差提出的修正诉求,属于双方利益博弈的过程。在确认谈判阶段民企和政府方面就各自利益发生冲突,属于正常现象,也是“好事情”,相当于双方把项目风险提前暴露,利于双方寻找利益共同点、采取风险防范及应对措施和促进项目后期的顺利实施。
 
周律师站在企业角度提醒部分已经参与PPP项目投资或者准备参与投资的民营建企,“基于国内尚无真正实现投资退出的实操经验,导致出现大多PPP项目侧重投资人前期介入机制、缺乏对项目退出机制的重视态度。项目投资人在作为社会资本方拟参与响应PPP项目采购的,除看中项目收益情况、付费来源及保障因素外,还应当注重投资如何退出(包括正常投资退出和特殊情况下提前退出)的架构设计因素,以最大限度降低投资风险。对政府方而言,应当明确PPP项目的退出路径,保障项目持续稳定运行。”
 
记者日前从上海市政府官方网站了解到,上海发布了《上海市推广政府和社会资本合作模式的实施意见》,对上海市推广PPP模式在操作流程、合作模式以及监督管理等方面加以规范,提出“建立合理的投资回报机制”。同时《意见》对“退出机制”作出考量:设计合同条款时,要明确退出安排、应急和临时接管预案等关键内容和退出路径。如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时,行业主管部门或相关单位要及时做好接管,保障项目设施持续运行,保证公共利益不受侵害。《意见》还明确了PPP实际操作中的三种模式,并具体提到“转变职能、平等合作”、“风险分担、利益分享”、“依法合规、公开透明”等6条基本原则。此次《意见》的出台,或许能为民营企业PPP项目的投资带来新的前景。
 

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